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 Privatisation et préservation des terres

Une synthèse impossible ?

On avait cru à un tournant sans précédent lorsqu’en septembre 2004, le président Bouteflika avait fait adopter un projet d’amendement de la loi 87-19 introduisant le mode de la concession pour les terres agricoles du domaine privé. L’exposé des motifs avançait la recherche du double objectif de la performance et de la préservation de la vocation agricole des terres. Il était question de changer le mode de gestion des terres agricoles du domaine privé de l’Etat en instituant "une gestion privative de la terre"  qui reste, toutefois, propriété de l’État mais en vue d’adapter l’activité agricole à l’environnement économique. Cela visait, en quelque sorte, à inoculer une dose suffisante du principe d’appropriation en tenant compte que seul moyen de préserver la vocation agricole de ces terres est que l’État conserve un droit de préemption, devenant "acheteur prioritaire" sur toutes les terres agricoles qui se libèrent. Progressivement, aux exploitations agricoles collectives et individuelles (EAC et EAI) promettaient de substituer "des sociétés civiles d’exploitation agricole".

Soumises à une fiscalité particulière, ces dernières peuvent procéder à l’ouverture du capital à des personnes physiques appelées apporteurs de capitaux (sans que ceux-ci soient obligatoirement du métier). Mais depuis cette initiative qui promettait de bouleverser le monde agricole et les vieilles oppositions de tous bords, il n’y a rien eu d’officiel. Le patrimoine foncier public est toujours sous le régime de la loi de 1987. La décennie 1990, marquée par une grande instabilité politique et une dégradation de la situation sécuritaire, a connu de grandes agitations autour du foncier mais sans grande publicité, contrastant par cela avec l’importance de l’enjeu et la dimension des luttes qui mettaient en opposition des forces politiques, dont certaines étaient parfaitement apparentes comme le courant nationaliste dans toutes ses nuances qui a fait barrage à une nouvelle loi d’orientation foncière que comptait faire adopter Liamine Zeroual en 1997 et sur laquelle il a fini par reculer. Et même à faire volte-face puisque la même année, il promulguait l’ordonnance portant préservation des terres agricoles, suivie d’une série d’enquêtes à travers le pays, mais dont le résultat ne valait certainement pas la dépense.

Un système de vigilance

Au vrai, il y eut de nombreux textes élaborés par la direction des affaires juridiques du ministère de l’Agriculture qui ne sont jamais allés jusqu’à l’adoption. Ils visaient tous à transformer le droit de jouissance des terres en un droit de propriété intégrale ou ce qui est appelé "vente des terres". L’argument avancé pour la vente est que le maintien du droit de propriété de l’Etat a montré ses limites et qu’il est impossible de soustraire la terre à la dynamique de privatisation des moyens de production, comme c’est le cas dans tous les secteurs. Le pas demeure cependant difficile à franchir, puisqu’il ne porte pas en lui la garantie de la prise en charge à long terme des intérêts stratégiques de toute la communauté nationale, avec tous les dangers de détournement de vocations que cela peut engendrer.

Jusque-là, les terres ont été au centre d’un dispositif de veille, un dispositif de sécurisation, comme l’illustrent plusieurs textes successifs (les ordonnances de 1968, de 1971 et la Charte de 1976). Dans ce cadre, les terres ne faisaient l’objet d’attribution en jouissance que dans le cadre exclusif d’une exploitation collective, la terre (à celui qui la travaille) et le matériel restant la propriété exclusive de l’État. L’accès à l’attribution était défini selon des critères techniques (être agriculteur), résidentiels (résider dans la commune), sociaux (paysans sans terres ou travailleurs agricoles) et politiques (ne pas avoir eu un comportement indigne durant la Révolution). Juridiquement, la sécurité de cette attribution était assurée par le titre d’attribution et la déchéance ne pouvait être prononcée que pour fautes graves telles que l’absence d’exploitation.

La confusion juridique du statut des terres, exacerbée par les attaques politiques et médiatiques par les partisans d’une libéralisation de la terre, a bientôt dégagé l’image (fausse ? vraie ?) d’une caste d’exploitants roulant sur l’or, spéculant sans merci et sur qui était jeté la responsabilité des faibles performances dans l’agriculture et, partant, de la sous-nutrition des Algériens, de l’inflation des prix et de la forte facture alimentaire. Ce sont d’ailleurs ces mêmes parties qui s’appuient sur le passé de grenier de Rome de l’Afrique du Nord, entretenant l’illusion qu’une fois les conditions réunies, la culture des plaines du Nord ferait exploser l’exportation et que l’agriculture saharienne parviendrait à nourrir le Nord, etc., défiant ainsi tous les handicaps techniques, climatiques, géographies, démographiques et autres. Bref, elles accréditent – ce qui nous préoccupe –l’idée que la privatisation des terres est une condition sine qua none pour le décollage de l’agriculture. Ayons la prudence de dire, à tout le moins, que cela reste à prouver. On ne peut promettre qu’il suffit à une terre de changer de propriétaire pour qu’il se mette à pleuvoir sur elle aujourd’hui plus qu’hier, par exemple. A côté, dans l'industrie et les services la possession des assiettes foncières, des moyens de production, des crédits bancaires, de l’assistance technique étrangère, de la certification, de la protection douanière par le passé, et on en passe, n’a pas suffit pour asseoir des industries compétitives, par exemple. C’est à tout le contraire que l’on a assisté. A de rares exceptions, il suffit qu’une filière échappe à la protection de l’État et au marché protégé pour qu’elle tombe immédiatement sous la main du capital étranger qui, s’il n’est pas dominant, réussit en tous cas avec une rapidité étonnante à s’imposer en haut du tableau. Bien au contraire, les industriels et les grands commerçants qui réussissent en Algérie sont ceux qui ont mis les moyens qui étaient en leur possession au service d’une démarche d’association ou de partenariat, quelle que soit la forme que revêt cette initiative dictée par l’ouverture du marché.

La privatisation est déjà là

Cela dit, peut-on dire que, depuis que le débat sur le statut des terres agricoles est ouvert, que la situation est forcément au point mort et que ce domaine continue encore à défier, vaille que vaille, toutes les règles du libéralisme ? A la réflexion, pas du tout !

Dans le fond, le régime foncier actuel est déjà une ouverture vers la privatisation sous couvert de renforcement du lien de l’agriculteur à la terre. Pour certains observateurs, tout ce qui s’est fait en politique foncière depuis les années 1980 n’a été qu’un prélude à une privatisation inéluctable. Plus encore, c’est d’une privatisation rampante qu’il faudrait objectivement parler devant la défaillance des services de l’État en matière de contrôle et de protection du foncier agricole. Loin de sécuriser les exploitants, le régime foncier actuel a généré un nombre incroyable de conflits et a conduit à une situation de blocage avec le détournement de la vocation des terres, le développement des cultures spéculatives, le fort développement de l’usure et l’extension de pratiques illégales ou douteuses (vente sur pied des productions, vente des terres, divisions foncières au sein des collectifs) qui sont tellement courantes que plus personne n’ose les combattre, imposant de fait ce que les juristes appellent la règle du "rejet social". Si entre temps, les affaires liées aux contentieux en tous genres s’amoncellent dans les tribunaux, l’activité économique, sous la pression des besoins sociaux à tous les niveaux, a fini par créer tout un monde informel avec ses pratiques et ses circuits, où la légalité fait exception. Conséquence : les bénéficiaires ont gardé un rapport de suspicion à l’égard de l’État propriétaire.

Ce sentiment est d’autant plus fort qu’il a été renforcé par la restitution, en 1990, des terres nationalisées. Le droit de jouissance perpétuelle, collectif et relativement abstrait, n’était de ce fait pas du tout sécurisant. De plus, dans l’imaginaire populaire, la notion de "public" renvoie à une propriété "sur laquelle on n’a pas de pouvoir", ou plus grave encore une propriété sans maître et, en tous cas, une propriété dont l’exploitant ne tient pas les leviers de la rentabilité.

Une démarche vouée à l’échec ?

Aujourd’hui, le président Bouteflika tente de réussir là où a échoué son prédécesseur. Au travers de quoi la logique de l’approfondissement des réformes libérales est perceptible. Mais quelles sont ses chances de réussir, si d’aventure ce texte était remis au goût du jour ? De prime abord, cette proposition de loi est justifiée par le blocage de l’investissement privé en agriculture et le caractère "ingérable" de la situation actuelle et il faut aussi légaliser certains faits accomplis. Dans la réalité, une grande suspicion est nourrie à l’égard de ce texte car le débat n’a jamais été public. Les questions du foncier suscitent toujours de grandes passions les rares fois où elles sont abordées. Les partisans de la vente sont accusés de trahison des chouhada (dont le sang a irrigué les terres) et de bradage du patrimoine national à des groupes de pression occultes lorsqu’il s’agit de vente. Les opposants sont montrés du doigt comme des démagogues de l’anti-économie, ne tenant pas compte de la mondialisation quand il s’agit de non-vente et, donc, de préservation du système rentier. On dit que les agriculteurs eux-mêmes sont partagés sur la question, mais hésiteraient-ils encore s’il s’agissait d’aller vers la vente au "dinar symbolique" ? Et dans ce cas, au vu des difficultés que rencontrent les paysans, les terres ne finiraient-elles pas entre les mains d’une catégorie qui aurait l’atout financier pour absorber une partie non négligeable des terres ? Cette probabilité est offerte autant par la précarité du monde rural que par les nouveaux statuts auxquels obéiront les sociétés civiles d’exploitation agricole et qui sont la première marche d’un noyautage de l’agriculture par un capital, d’abord acquis en partie en dehors du secteur, ensuite tenté uniquement par la rentabilité de la terre, que cette dernière serve à faire du blé ou à stocker des conteneurs. A terme, la réduction du nombre d’exploitants agricoles ne pourra que contribuer au passage sans heurts du régime de la concession à la vente pure et simple.

La question à poser aujourd’hui est de savoir si le système de la concession va dans le sens du développement de l’agriculture ou non. La réponse se trouve, en grande partie, dans le contexte qui fait que la question du foncier suscite des échanges très violents entre acteurs aux positions conflictuelles. Mais c’est la réalité de la terre qui est à la source de cette tension latente et permanente et non pas seulement son avenir juridique. Car bien qu’il eut fallu une guerre d’indépendance pour justement libérer ces terres, qui du reste sont une ressource extrêmement limitée, cela n’empêche pas le moins du monde les convoitises de s’aiguiser à leur égard devant un Etat peu capable de veiller au respect des lois que lui-même a produites pour préserver le foncier. Et s'il ne tenait qu’à une majorité dans la profession, il y a bien longtemps que l’on serait passés au dépeçage des terres agricoles, une majorité qui ne prendra même pas le temps de s’assurer au passage si les réformes envisagées ouvrent l’accès, de par les conventions internationales et le droit algérien, au capital étranger ou non.

Personne n’ignore que la décision de ne pas vendre les terres a cessé depuis longtemps de traduire un consensus social sur la question. La vraie explication est qu’elle a été l’émanation d’une volonté politique de ne pas aller dans ce sens. Non seulement parce que la part de l’émotionnel est encore importante chez les opposants, mais parce qu’au fond, rien ne donne l’assurance que la vente des terres déboucherait sur ce décollage impératif de l’agriculture, si tant est qu’il n’y ait pas une menace que tous les efforts de redressement soient remis en cause.

Tout indique sans l’ombre d’un doute qu’un débat national s’impose impérativement. Mais la chute d’un bastion de l’étatisation comme les hydrocarbures (95% de l’économie) ayant eu lieu sans que personne ne sache à ce jour pour quelle raison il faut être pour ou contre…

Nabil Benali

Sources 

- La privatisation du foncier agricole en Algérie, plus de dix ans de débats silencieux, Terranti Salima, Communication au Fourth Pan-African programme on land and resource rights workshop (Capetown, mai 2003).

- Gestion des ressources naturelles et modes de sécurisation, S. Bendjaballah, maître de conférences, chargée de recherche à la faculté de droit, Université de Constantine.

- Données et informations en agriculture : de la pléthore à la carence, M. H. Rebbouh, maître de conférences USTHB.

L’agriculture et la paysannerie en Algérie, les grands handicaps, Omar Bessaoud, Enseignant chercheur, CIHEAM-IAM (Montpellier, septembre 2004).

Colonies, domaines socialistes, EAC

Si les terres se mettaient à raconter l’histoire

Le foncier agricole a connu à travers l’histoire une succession de législations. La colonisation française (1832) a trouvé deux principaux types de propriété foncière, résultat d’une combinaison du droit coutumier et du droit musulman. Il s’agissait de la propriété individuelle  (melk, assez rare) et surtout différentes formes de propriétés collectives (aarch) et publiques (beylik et makhzen) bien plus répandues. Ce régime foncier où la propriété individuelle fait exception s’est avérée être un obstacle majeur à la pénétration de l’élément européen sur les terres agricoles et, par voie de conséquence, un obstacle à l’œuvre de colonisation de peuplement projetée. Ce constat a motivé la "francisation" du régime foncier. Inaugurée en 1830 par des expropriations, elle s’est étalée sur plus d’un siècle pour arriver à ruiner totalement la paysannerie algérienne. La politique foncière, poussée à son comble par la loi Warnier qui fera de l’agriculteur musulman un khemmas, ira jusqu’à inclure la forêt, dernier refuge des paysans dépossédés de leurs terres.

En 1962, les terres de statut privé seront dès le départ ignorées par les politiques agricoles et les différents plans de développement. Les seules réformes qui les ont directement touchées sont la révolution agraire (1971) qui introduira la limitation de la grande propriété privée en nationalisant la terre pour la distribuer en suite à des paysans, puis la loi d’orientation foncière de 1990 qui ouvrira droit à la restitution des terres aux propriétaires nationalisés vingt ans plus tôt, générant de nombreux conflits entre les propriétaires initiaux. Ces terres ont été marginalisées des programmes de développement de l’agriculture nationale durant des décennies. Elles sont sujettes au régime de l’indivision, un vestige du droit coutumier qui  bloque sérieusement l’investissement et la naissance d’un marché du foncier. Enfin, ces terres subissent un  morcellement, résultat des divisions antérieures (après héritage) suite à l’application du droit musulman.

En conséquence, de grandes étendues et parfois des régions entières sont abandonnées et, en l’absence d’une législation qui protège l’exploitation agricole, la problématique demeure entière.

Par contre, les terres de statut public connaîtront une tout autre politique. Déclarées "biens vacants" à l’Indépendance, elles sont les plus fertiles. Dès 1962, elles seront mises sous régime d’autogestion.

Au début des années 1980, la restructuration du secteur public agricole induira une uniformisation de la propriété juridique du secteur public et les domaines autogérés deviendront des "domaines agricoles socialistes". Le droit de jouissance perpétuelle sur les terres (avec un fonctionnement très lié à l’administration) est institué.

En 1987, une nouvelle réorganisation du secteur public agricole (loi 87/19) réaffirme la propriété irréversible de l’Etat sur les terres agricoles du domaine national, octroie aux producteurs constitués en collectifs un droit de jouissance perpétuelle sur l’ensemble des terres attribuées et un droit de propriété sur tous les biens constituant le patrimoine de l’exploitation autres que la terre. Ces droits consentis dans l’indivision et à parts égales (quote parts) entre les attributaires sont transmissibles, cessibles et saisissables. Bien entendu, ces changements sont opérés après dissolution des DAS. Les nouvelles entités formées correspondent à des sociétés civiles de personnes physiques (trois au minimum) et sont dénommées Exploitations agricoles collectives (EAC). Pour des raisons pratiques (éloignement de parcelles…), des exploitations individuelles sont aussi crées (EAI).

Voilà donc où nous en sommes. Et sachant que le passage d’un régime à un autre n’a pas toujours bien réussi, il s’en est suivi une situation bien complexe, avec parfois la superposition de différents statuts juridiques et le développement de pratiques informelles aggravant la confusion. Cette "anarchie foncière" n’est pas perçue de la même manière par les différents acteurs qui, selon leur situation, adoptent des positions différentes par rapport à la privatisation des terres agricoles.

N. B.

2,8 millions d’hectares en jeu

L’Algérie, qui s’étend sur 2 280 000 km2 de superficie, ne dispose que de 8 millions d’hectares de surface agricole utile (SAU), soit 3% du total. Cette SAU a baissé de 0,75 ha par habitant en 1962 à 0,3 ha/hab en 1990.

Les terres agricoles du domaine privé de l’Etat occupent une superficie de l’ordre de 2,8 millions d’hectares, soit 35% de la surface agricole utile. Plus de 2,5 millions d’hectares ont été attribués à plus de 210 000 producteurs organisés en 96 629 exploitations agricoles collectives et individuelles (EAC et EAI). On dénombre actuellement 30 519 EAC occupant 1 841 000 ha et 66 110 EAI pour une assiette foncière de 674 000 ha. La superficie restante, environ 300 000 ha, appartient aux réseaux des fermes pilotes, instituts techniques (fermes de démonstration) et instituts de recherche (stations de recherche et d’expérimentation). Il faudra, néanmoins, relever que chaque année des dizaines de milliers d’hectares sont réquisitionnés à des fins d’urbanisation, sans indemnisation, alors qu’autant sont l’objet de détournements et de malversations.

N. B.

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