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 Réforme
financière
L’Etat ne veut
plus jouer au banquier
Comment comprendre
aujourd’hui le sens de la réforme financière qui fait tant débat,
lorsque le gouvernement déploie une communications faite de détours
et de contours pour ne pas dire qu’en définitive, son but est de se
désengager du financement de l’économie, toute l’économie, hormis le
logement sur lequel il dit vouloir se recentrer, bien entendu, pour
une période difficile à prévoir.
Pour le saisir,
une rétrospective de la réforme financière s’impose, laquelle ne
date pas d’aujourd’hui mais trouve son origine dans le Plan
d’ajustement structurel (PAS 1994-1998). Et entendons nous au départ
qu’il n’est pas question ici du budget de l’Etat dont les dépenses
démontrent son entrée depuis plusieurs années dans un cycle
keynésien, traduit par le PSRE et le PCSC (premier et second plans
de relance), mais du rôle du seul secteur financier.
Lieu commun à la
vie dure, tout indique, mais faussement, qu’il y a de grandes
résistances au changement qui seraient le fait de forces internes
hostiles au sein de la sphère financière. Mais dans les faits, la
poursuite des chantiers de la réforme n'a eu de véritable obstacle
que les éléments structurels du secteur financier lui-même. Le
lancement de la réforme, entamé avec la promulgation de la loi sur
la monnaie et le crédit en 1990 a dès le début des années 1990 buté
sur la situation des banques d'un Etat fortement endetté, et qui a
vite atteint aussi la cessation de paiement. Le volume entravant de
la dette interne a trouvé dans le sauvetage des entreprises
publiques, en majorité fortement déstructurées, un facteur
aggravant. Ce sauvetage a eu lieu à travers le dispositif
banques-entreprises qui a consisté en un transfert des dettes des
entreprises publiques vers les banques chargées par injonction de
tout éponger. L'onde de choc qui s'en est produite est encore
ressentie par le système financier dans son ensemble, fait tout à
fait logique puisque cette opération qui a duré près de cinq ans a
globalement coûté plus de 1 000 milliards de dinars. Il n'était donc
nullement possible au gouvernement de faire quoi que ce soit avant
de recapitaliser les banques, un autre processus qui, lui, a été
entamé par le gouvernement Benbitour et le ministre Benachenhou et
qui n'est toujours pas achevé, le trou causé au Trésor public vers
qui a été transféré le déficit des banques restant à combler. Dans
ce cadre, l'amélioration des recettes de l'Etat grâce au produit des
exportations en hydrocarbures a été une aubaine permettant d'aller
plus vite en besogne et de se rapprocher de plus en plus d'un
assainissement des portefeuilles des banques. Une opération qui a
consommé, à ce jour, plus de 350 milliards de dinars.
Tout cela indique
qu'il n'est pas un hasard que l'ouverture du dossier de la réforme
bancaire et l'institution d'un ministère chargé de cette mission
précise n'ont pu se faire que dans la phase actuelle et non pas
auparavant. Cela explique aussi le retard des banques dans tous les
domaines puisqu'elles-mêmes n'avaient aucune capacité
d'investissement. Chose compréhensible pour des établissements qui
ont consommé plusieurs fois leur capital social. Toutefois, le fait
que ceux-ci constituent le cœur de l'édifice financier a justement
empêché les autres composantes du secteur de se développer (les
assurances et le marché des capitaux), bien que l'on ait assisté en
douce à la naissance de certaines institutions spécialisées (SRH,
SGCI...) et à la pénétration du capital privé.
Aujourd'hui, les
conditions ont changé. Les trois pans du secteur financier algérien
(banques, capitaux et assurances) sont appelés à un développement
rapide et à épouser la libéralisation du restant de l'économie.
Où en
sommes-nous ?
Le marché bancaire
reste concentré autour de cinq banques commerciales publiques, qui
restent classées parmi les 50 premières banques d’Afrique, dont 3
classées parmi les 10 premières en Afrique du Nord. Elle réalisent
chacune un bilan oscillant entre 3 et 13 milliards de dollars et
disposent de fonds propres situés entre 100 et 700 millions de
dollars. Le marché bancaire a connu une évolution manifeste durant
la dernière décennie. On est ainsi passé de 5 banques publiques
seulement à 22 banques dont 12 privées (qui étaient 16 en 2005,
avant la liquidation de l’AIB, de la CA Bank, de Mouna Bank et d’Arco
Bank). On enregistre, en revanche, la naissance de 6 nouveaux
établissements financiers, tous publics ou détenu en partie par
l'actionnaire public.
Cette évolution se
caractérise par une densité bancaire importante mais insuffisante
(une agence pour 30 000 habitants) ; une clientèle de plus en plus
constituée de PME dont l’accès au financement bancaire est contraint
par les garanties et les fonds propres ; une intervention des
banques, en montant et en nombre d’opérations de soutien aux
entreprises et aux ménages, appelée à connaître un accroissement
important ainsi que par la mise en place d’une dispositif de
financement et de refinancement hypothécaire destiné à soutenir le
programme quinquennal de construction d'un million de logements.
A la faveur du
principal texte, le paysage bancaire est encadré par la Banque
d’Algérie et, à sa tête, le Conseil de la monnaie et du crédit. Ce
dernier fixe les règles de gestion inspirées des règles de contrôle
et de prudence du comité de Bâle. L’institut d’émission dispose de
la fonction de surveillance qui est dévolue à la commission
bancaire, qui constitue l’autorité de contrôle du secteur et veille
au respect des dispositions législatives et réglementaires en
vigueur.
Le marché bancaire
se caractérise par une prépondérance des banques publiques qui
collectent 94% des ressources provenant à 63% du secteur privé et
continuent de concentrer jusqu’à 93% de l’allocation crédit dont
l’affectation en flux pour 80% vers les entreprises privées
créatrices de 75% de la richesse nationale. En revanche, les banques
sont en situation de liquidité abondante avec peu d’allocation de
crédit qui ne représente que 34% du PIB.
A la lecture des
indicateurs de performance, il ressort une bonne rentabilité des
banques, une solvabilité moyenne supérieure à 8% et surtout une
marge bancaire de plus de 50% (2002-2003), moyenne certainement à la
hausse aujourd’hui grâce aux records historiques des prix sur le
marché pétrolier.
En dépit de ces
atouts, le marché bancaire recèle pratiquement toutes les
contraintes qui font qu’il joue à contresens de ce qui est attendu
de lui. D’abord, la position dominante d’un actionnaire dans le
marché, en l’occurrence l’Etat, ne stimule pas suffisamment ce
marché, d’autant que l’on est en phase de besoin pressant de
restructuration et de modernisation des banques publiques.
A côté de cette
faille, les banques publiques fonctionnent de sorte que la
transformation des ressources commerciales en emplois commerciaux
(un ratio crédits/dépôts de 53%) reste insuffisante. Elle est
conjuguée à un besoin d’actifs financiers liquidables à court terme
et au besoin du marché de libérer des crédits au bénéfice, entre
autres, du financement hypothécaire. De plus, on ne peut pas dire
qu’il y a suffisamment de grandes banques internationales pour
diffuser la modernité du métier lui-même et assurer le trait d’union
avec les investisseurs étrangers, puisque ces derniers préfèrent
généralement confier leurs fonds aux banques compatriotes.
Signalons, pour conclure ce chapitre, le nécessaire développement du
système de paiement qui aura battu tous les records de lenteur
bureaucratique et qui semble, cependant, promis à une révolution dès
cette année, à en croire le ministère des Finances.
Et pourtant,
elle tourne
En attendant, pour
beaucoup d’experts étrangers, il reste très difficile d’expliquer
cette crispation entretenue du marché bancaire alors que,
théoriquement, tout concourt à son épanouissement. En effet, le
marché algérien est libre à l’investissement pour tout opérateur
disposant d’un capital minimum requis équivalent à 30 millions de
dollars pour une banque et à 7 millions de dollars pour un
établissement financier. De même, le taux d’intérêt bancaire, bien
qu’orienté par les taux de réescompte de la Banque d’Algérie,
demeure librement déterminé (4,5% à 8% pour le crédit, 1,25% à 3,5%
pour les dépôts), alors que le marché monétaire permet la formation
du taux d’intérêt à court terme de la place, sur fond d’activité
bancaire qui opère dans un contexte de convertibilité courante. A
vrai dire, tout tient au fait que le cadre mis en place est plus en
avance que le reprofilage du marché bancaire, pour ne pas dire que,
fonctionnellement, rien de déchirant n'a encore été accompli,
d'autant qu'à peine les premiers changement effectués, c'est à une
hémorragie organisée que l'on assiste, qui a coûté plusieurs
milliards de dollars à la collectivité.
Il a fallu bien du
temps pour que l’Exécutif comprenne que la priorité n’est pas dans
la libéralisation mais dans la modernisation, deux concepts qui
n’ont pas le même contenu bien qu’ils soient souvent employés pour
dire la même chose. Ce n’est que présentement que l’on a enclenché
la modernisation des systèmes d’information et de paiement, faisant
obligatoirement appel à la transparence comptable (normes IAS et
Bâle 1 et 2), en sus de la mise à niveau des effectifs et leur
préparation à de nouveaux métiers et à de nouveaux produits.
Au vrai, les
objectifs de la réforme du secteur bancaire s’inscrivent
officiellement dans une logique libérale tous azimuts. L’on vise la
réduction de l’intervention de l’Etat, aujourd’hui dominant, une
meilleure intégration du marché, une identification précise de la
relation de financement et une meilleure gouvernance des banques.
Pour ce faire,
parmi les actions entreprises, il est question d’opérer une
restructuration bancaire qui se traduira par la privatisation et/ou
l'ouverture du capital d’un certain nombre de banques, un recentrage
de l’activité des banques et un allégement du bilan des banques. L'Etat,
propriétaire des principales banques, n'entend plus être la première
source de financement de l'économie. Le CPA, la BEA et la BNA
devront être privatisées.
Le recentrage se
fera autour du logement, tandis que l'allègement précité signifie
que les banques doivent diminuer le volume de leur créances
malsaines d'une part, et abaisser leurs coûts d'exploitation de
l'autre, synonyme de révision de leur réseau, jugé trop coûteux pour
l'heure. La question qui se pose, sous cet angle, est de savoir
jusqu’à quel degré la débâcle du secteur privé national, qui est un
recul patent par rapport à l’ouverture du marché, est-elle en mesure
de contrecarrer les objectifs que le gouvernement dit vouloir
atteindre. On peut aussi poser la question à l’envers et
s’interroger si, au contraire, la liquidation des banques privées,
dont certaines auraient pu être sauvées par plus d’une formule et
d’autres administrées par l’Etat jusqu’à
assainissement/privatisation, ne profite aux pilotes de ce mouvement
d’ensemble qui peuvent greffer à ce dernier des calculs politiques.
Voilà un débat à
propos duquel il aurait été intéressant de connaître l’avis des uns
et des autres, à commencer par les anciens banquiers privés.
L'eau qui
dort...
Les assurances,
elles, représentent une place financière à la réputation sauve et
c’est sans doute cela qui les maintient loin des projecteurs des
médias. On entend très peu parler de scandales et, curieusement, de
changement aussi. N'a-t-il pas fallu, par exemple, deux deuils
nationaux (Bab El-Oued 2001 et Boumerdès 2003) pour que l'Etat mette
les conditions du dispositif mutualiste de la Cat-Nat ? N'est-il pas
vrai, par ailleurs, que les compagnies ne vivent que parce que une
liste d'assurances obligatoires suffisamment fournie, alors que très
peu d'efforts sont faits pour booster les assurances facultatives ?
En amont, les assureurs ont trop longtemps compté sur le placement
des fonds engrangés sans grand effort, mais le taux de rémunération,
hier à 19%, est à peine de 3,5% maintenant. De quoi douter de leur
viabilité à terme et ce n'est pas une coïncidence si, depuis
quelques temps, ils s'inquiètent enfin de l'ampleur de la fraude aux
assurances.
Par devers ces
aspects, le secteur reste une activité libre marquée par l’existence
de 12 sociétés d’assurance (dont 6 privées) et un réseau qui traduit
une faible implantation de vente. 80% du chiffre d’affaires est
réalisé par des entreprises publiques. Le secteur des assurances
dispose d’une marge importante de développement, avec un volume
d’affaires (2003) en assurance directe atteignant 400 millions de
dollars dont 49% d’assurances obligatoires et une cession de 29% du
portefeuille en couverture de réassurance à l’extérieur.
On déplore, cela
dit, le faible taux de pénétration : 0,65% (primes collectées, par
rapport au PIB), de faibles dépenses d’assurances par habitant
(inférieures à 1 000 dinars, le tiers des niveaux prévalant dans le
Maghreb).
Dans ce marché
organisé, réglementé et régulé directement par le ministère des
Finances, le consensus de la profession veut qu’il nécessite une
restructuration profonde et un développement rapide visant
l’équilibre du marché, une meilleure couverture du patrimoine et une
solvabilité accrue de la place. C'est dans cette veine que l'on
s'attend à une série de privatisations, à commencer par la CAAR,
après un redimensionnement des compagnies qui devront alléger leurs
réseaux et se reconstruire sur le principe de la rentabilité.
L'activité des agences onéreuses devra être confiée à des agents
agréés et des courtiers qui se montreront inévitablement plus
agressifs, quitte à faire du porte-à-porte, avec un taux de
rendement pratiquement égal à 1. La tutelle considère, dans ce sens,
que "le développement de nouveaux métiers demeure conditionné par
une véritable définition et la mise en place d’une stratégie
sectorielle de formation et par une meilleure allocation de la
ressource humaine dans le secteur".
On avance, par
ailleurs, que la restructuration du secteur des assurances cible le
renforcement de la stabilité et de la rentabilité. Pour ce faire, il
faudra améliorer la gouvernance des compagnies d’assurance par la
consolidation des outils normatifs. Cette restructuration devra
intervenir par la privatisation et/ou l'ouverture du capital,
l’émergence de filiales assurance-vie (parent pauvre du métier), le
renforcement et la mise à niveau des fonctions de base et du
management, le raffermissement de la solvabilité financière et le
renforcement de la supervision.
Pour améliorer la
couverture du patrimoine, on recherche présentement le renforcement
de la concurrence (en instituant des tarifs de référence pour les
branches d’assurances facultatives), le développement de nouveaux
produits (assurances de personnes) et l’optimisation de l’activité
de la réassurance (en augmentant les fonds propres du réassureur
national, la Compagnie centrale de réassurances, CCR).
Pas d'avenir
sans marché des capitaux
En Algérie, le
marché des capitaux reste embryonnaire mais émergeant, avec une
faible capitalisation du marché des actions de moins de 1% du PIB,
qui n’empêche pas l’évolution d’un marché obligataire en plein essor
qui a permis de lever, en 2004, près de 800 millions de dollars.
Au plan
institutionnel, quatre institutions structurent et organisent le
marché des capitaux (l’autorité du marché, la société de bourse, les
intermédiaires IOB et le dépositaire central des titres). L’on note
une régulation du marché par des autorités identifiées et une
intermédiation effectuée par des agents privés.
Les titres sont
dématérialisés et sont inscrits auprès d’un dépositaire central des
titres (Algeria Clearing). Le marché des capitaux reste sclérosé du
fait de la persistance d’une insuffisance du flottant, un système de
paiement insuffisamment développé pour diffuser les opérations ainsi
que l’insuffisance de titres cotés en Bourse (3 seulement).
Pour sortir de ce
cercle vicieux, il est absolument nécessaire d’augmenter l’offre sur
le marché financier qui, elle, est en inadéquation avec la demande.
En parallèle s’imposent l’uniformisation des règles de transaction,
la densification du marché obligataire et la modernisation des
infrastructures. Le renforcement du marché ne pourrait s’opérer
qu’au prix d’une meilleure mobilisation des ressources. Quant au
marché hypothécaire, ce dernier nécessite une stimulation sérieuse
des établissements en lien avec les sociétés de refinancement
hypothécaire, de garantie du crédit immobilier et le fonds de
garantie et de caution (SRH, SGCI, FGCMPI).
L’autre défi à
relever a trait à l’optimisation de la gestion de la liquidité. Un
tel objectif suppose nombre d’innovations financières pour parvenir
à l’élargissement de la gamme des titres. Les instruments manquants
dans l’architecture du système financier algérien sont ceux qui
offriraient un substitut au financement bancaire (encore dominant),
une meilleure qualité de la clientèle (plus solvable, mieux
couverte) et qui permettrait l’instauration d’une économie
d’endettement qui ne serait possible que par la généralisation de la
solvabilité et la minimisation du risque. Ces instruments sont
prévus dans le cadre de la réforme financière, mais aucune date
précise n’est avancée pour leur entrée en activité. On peut en
énumérer les caisses de garantie des crédits, les fonds de
capital-risque, les sociétés de capital-investissement, le
développement de leasing et du factoring, la notation de crédit, la
conversion de dette en investissement, l’assistance à la fonction
crédit et évaluation des risques et la promotion de la fonction
étude.
Quel rôle pour
l’Etat ?
Dans le sillage
des mutations qui s'opèrent dans l'actualité, les pouvoirs publics
ont décidé d’accélérer la stratégie de recentrage du rôle de l’Etat
dans le financement du logement. C’est pour cela que l’on assiste,
depuis plusieurs années, au développement ininterrompu du crédit
immobilier où les taux ne cessent de baisser et l’assiette va
s’élargissant, comprenant désormais le logement ancien, l’extension,
la construction, etc. Le tout avec un renforcement notable de
l’apport de la Caisse nationale du logement (CNL) pour l’aide à
l’accès à la propriété. Cela s’est accompagné par un recentrage du
rôle de la Cnep sur l’activité de financement du logement, de quoi
déduire que c’est cette banque qui sera la dernière à être
privatisée, sinon jamais.
Il est à craindre,
cependant, que tout le calcul, opéré à titre de projection sur
papier, ne tombe à l’eau à cause de nombreux problèmes qui se
posent. On note aujourd’hui (dixit Karim Djoudi, ministre chargé de
la Réforme financière), une insuffisance des capacités d’engagement.
Pour tenir la distance en matière de financement du logement, il
manque encore que les coûts soient plus faibles, que la prise en
charge d’hypothèque soit meilleure et, surtout, que les capacités de
réalisation s'accroissent. Un exemple tout trouvé nous est
clairement offert par le programme d'un million de logement. Des
problèmes qui, comme par hasard, ne sont pas intégrés dans la
conception générale de la réforme financière et à propos desquels
les bons consultants du FMI et de la Banque mondiale, qui nous
disent que nous sommes sur la bonne voie, ne sont jamais très
bavards.
Nabil Benali
Haut
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