Accueil

Le foncier agricole face au détournement et à la dégradation

Multiples menaces sur un capital précieux

La session d'automne de l'Assemblée populaire nationale a programmé l'examen du foncier agricole, particulièrement celui du domaine privé de l'Etat qui comprend près de 900 bénéficiaires organisés, en vertu de la loi 19-87 de 1987,  en collectifs (exploitations agricoles collectives, EAC) ou en gestionnaires individuels (exportations agricoles individuelles, EAI).

Il y a lieu de rappeler que le projet de loi sur le foncier agricole a été déjà examiné par le gouvernement et que, pour d’ultimes aménagements de certains points du texte, sa transmission à l’APN été retardée.

Il paraît que des points de friction persistent dans le texte du projet entre la vision du gouvernement et les aspirations des exploitants agricoles telles qu’elles sont formulées par l’Union nationale des paysans algériens (UNPA) à l’exemple, apprenons-nous, du bail de jouissance que les fellahs voudraient voir se prolonger à 99 ans au lieu d’un délai de 40 ans, ainsi que de la constitution de «société civiles» à la place des actuelles exploitations, formule qui n’agréerait pas à l’ensemble des partenaires. 

Pour diverses raisons (historiques, politiques, techniques,…), le facteur foncier pèse en Algérie, plus qu’ailleurs dans le monde, d’un poids écrasant sur les performances de l’agriculture.

Le passif de cet élément décisif n’a pas, en effet, manqué de ressurgir souvent pour relativiser les efforts et les dépenses que la collectivité nationale a injectés dans ce secteur si sensible de l’économie nationale.

Les amendements apportés en 2008 à la loi domaniale du 1er décembre 1990 ont consisté à clarifier et mieux encadrer les procédures de mise en concession du domaine national dans le cadre des investissements (ventes aux enchères publiques, procédure du gré à gré), à prolonger la durée de concession en la portant de 33 ans, telle qu’elle était initialement, à 99 ans, à consacrer l’appartenance à l’Etat des terres sahariennes dépourvues de titre de propriété et à mieux conduire l’action de l’Etat contre les occupants sans titres (indue-occupation) des domaines publics et privés de l’Etat.

L’enrichissement de la loi domaniale a aussi trait à la consécration du droit de contrôle par l’administration domaniale sur l’utilisation des biens relevant du domaine national.

A la recherche d’une harmonie et d’une fiabilité cadastrales

L’évolution de la loi domaniale, les extensions successives de la surface agricole utile par l’effet de la mise en valeur des terres par plusieurs formules mises en place par les pouvoirs publics dans le cadre des programmes de développement (accession à la propriété foncière agricole [APFA], concessions agricoles via les programmes de la GCA, actions de développement rural et d’agriculture de montagne, développement de l’oléiculture dans certaines zones de steppe par la HCDS), la perte de certaines terres à vocation agricole suite aux programmes d’urbanisation, les conflits entre individus ou communautés générés par la confusion régnant dans la nature de la propriété (particulièrement les terres de parcours) et, enfin, la perte de fertilité affectant certains sols érodés, ont fait que, au cours de ces cinq dernières années, le thème du foncier agricole est remonté en surface pour bénéficier de l’attention des pouvoirs publics, des citoyens, des instances judiciaires (notaires, tribunaux) et des techniciens du domaine.  Cette préoccupation obéit aux impératifs de définition, de clarification cadastrale et de consécration des statuts pour le premier facteur de production dans le domaine de l’agriculture. Elle s’est aiguisée d’une manière considérable suite à l’ouverture de l’Algérie sur l’économie de marché. Ainsi, le problème du foncier a pris de telles proportions que les pouvoirs publics ont eu à se pencher à maintes reprises sur les lois et règlements qui fondent sa conduite. Plusieurs secteurs sont concernés par la gestion et le développement du foncier : la commune, les domaines, le cadastre, la direction de l’agriculture, la conservation des forêts, les agences foncières, la conservation foncière,…etc. Pour faire prévaloir harmonie, fluidité et bonne gestion du foncier avec autant d’intervenants, il faut nécessairement que les textes législatifs fondamentaux ne souffrent aucune ambiguïté et que la coordination soit assurée à tous les niveaux. Il faut dire que l’ancien mode de gestion de l’économie dirigiste ne permettait pas, voire n’exigeait pas, autant d’efforts et de vigilance. C’est après l’ouverture économique consacrant solennellement le droit à la propriété privée et faisant appel à l’intervention d’une multitude d’agents et d’acteurs économiques – y compris de nationalité étrangère –, que le «sous-développement» de l’Algérie en matière de gestion du foncier est apparu au grand jour. À ce titre, le fouillis des zones industrielles et des anciennes assiettes foncières relevant d’entreprises publiques dissoutes n’est que la façade visible de l’imbroglio foncier.

Comment préserver la vocation des terres ?

Nonobstant les textes officiels relatifs au secteur de l’Agriculture et malgré les déclarations rassurantes des officiels sur la volonté de l’Etat de préserver le foncier agricole des incessantes et diverses agressions qu’il subit, force est de constater que la situation des terres ayant la vocation agricole ne cesse de se dégrader par des usages qui les détournent de leur vocation initiale, mais aussi par la perte de la valeur agrologique du sol suite au processus de désertification touchant certaines zones du territoire national. Paradoxalement, cela se passe au moment où les pouvoirs publics encouragent par divers dispositifs de soutien à l’extension de la surface agricole utile (SAU).  La SAU algérienne représentait 8 millions d’hectares en 1962. Le ratio SAU/habitant était alors de 0,75 ha/habitant. En 1990, ce taux fléchit à 0,3 ha/habitant. Les anciennes fermes coloniales faisant partie du domaine privé de l’Etat s’étendent sur 2,8 millions d’hectares, soit 35% de la SAU. 2,5 millions d’hectares ont été organisés en EAC et EAI à partir de 1987 (soit 96 629 exploitations). Le reste, c’est-à-dire 300 000 ha, forment les fermes-pilotes et les parcelles d’expérimentation appartenant à des instituts universitaires de recherche.

En raison de la dangereuse dépendance alimentaire de notre pays, les spécialistes du secteur agricole et les pouvoirs publics ont depuis longtemps identifié certaines contraintes majeures qui obèrent l’essor de l’agriculture algérienne parmi lesquelles le problème du foncier. Ce dernier fait que le statut des terres publiques est considéré comme un frein aux investissements d’autant plus que les usufruitiers nourrissent une méfiance légendaire à l’égard de l’administration et, dans certaines régions, se rendent complices de l’avancée du béton sur les terres agricoles.

L’on peut aisément entrevoir les retombées sur le travail de la terre et l’impact psychologique chez les usufruitiers si des titres de concessions officiels leur étaient établis pour une période de 99 ans avec droit de transmission par héritage. En tout cas, le souci du gouvernement en la matière est clair. Il s’agit de sécuriser les exploitants agricoles et de les inciter à des investissements pérennes (cultures pluriannuelles, réalisation de certains ouvrages et installations d’équipements) jusqu’ici boudés en raison de la fragilité de la relation qui existe entre la terre et son exploitant.

L’ancien ministre de l’Agriculture et du développement rural, Saïd Barkat, avait averti que le phénomène des terres agricoles laissées à l’abandon, exposées à la désertification, serait sévèrement sanctionné. «Les usufruitiers coupables de tels actes seront poursuivis en justice et sanctionnés. La mesure s’appliquera même aux propriétaires, entendu que la terre n’est pas leur propriété à eux seuls, mais c’est la propriété de toute la collectivité nationale», dira-t-il. La loi d’orientation agricole votée en 2008 a déterminé la nature des terres agricoles, les activités agricoles, la formation, la qualité de la production et l’organisation de la profession agricole de façon précise afin d’éviter les «intrus» (faux agriculteurs) et les activités spéculatives qui en résultent.

Les objectifs du département ministériel de tutelle, en élaborant une loi sur le foncier agricole, sont, d’après cet ancien responsable, de «mettre fin à la dilapidation des terres agricoles publiques qui sont considérées les plus belles et les plus fertiles terres du pays». Cette mesure législative compte endiguer les transactions anarchiques et illégales des terres et organiser les modes d’exploitation collective et individuelle des exploitations agricoles. Demeure ce cap de la formule de transformation des exploitations agricoles en sociétés civiles. Les débats prévus à l’Assemblée sont censés clarifier la situation et mettre fin aux malentendus.

Mettre un terme à la dilapidation

En tout cas, le projet de loi sur le foncier agricole est vu par les différents partenaires du métier d’agriculteur comme une occasion précieuse de remettre sur la table non seulement le statut des terres du domaine privé de l’Etat, mais aussi le dossier de protection des terres agricoles. En effet, les terres à vocation agricole, qu’elles relèvent du statut public ou privé, ne cessent de subir les coups de boutoir d’une politique de développement urbain anarchique et d’une exposition au phénomène d’érosion de plus en plus dévastateur.

Parallèlement aux mesures administratives et règlements qui tentent d’adapter l’intervention et la régulation des pouvoirs publics aux nouveaux défis du terrain, les investigations relatives au détournement des terres agricoles de leur vocation initiale et aux transactions douteuses ou illégales se poursuivent. Ces enquêtes portent sur le devenir de certaines exploitations agricoles collectives et individuelles échues à des exploitants en vertu de la loi de 1987 qui a institué ce type d’exploitation en remplacement des anciens domaines autogérés.

Les pertes des terres agricoles sous les différentes formes connues dans notre pays n’ont pas tardé à avoir des répercussion négatives sur l’activité agricole. Rien que dans le domaine de l’avancée du béton sur les terres agricoles, il est enregistré que, chaque année, des dizaines d’hectares des meilleures terres sont phagocytées par une urbanisation forcenée.

Les déperditions du capital foncier sont dues aux extensions urbaines que connaissent les villes algériennes ou à la création de nouvelles agglomérations (exemple de Sidi Abdellah à la périphérie d’Alger) ou bien encore à une dilapidation insidieuse due à des détournements et transactions illégales auxquels se livrent les usufruitiers. Les résultats des enquêtes de la gendarmerie établis jusqu’à l’année 2007, ont abouti, d’après le commandement de ce corps de sécurité, à la mise en examen de plus de 16 000 personnes accusées de dilapidation du foncier agricole (6 366 ha) dans la seule région d’Alger. Le couloirs côtier allant de Aïn Benian à Staoueli en passant par Chéraga est l’exemple le plus connu en la matière. Bien entendu, les actes de désistement auxquels ont recouru les usufruitiers n’ont aucune valeur légale puisque les terres qu’ils exploitent relèvent du domaine privé de l’Etat grevé des fameux trois «i» : inaliénabilité, insaisissabilité et imprescriptibilité. 

Les estimations font état de la perte de 150 000 hectares de terres agricoles (publiques et privées) depuis 1962. Ces terres ont été majoritairement détournées de leur vocation naturelle suite à des besoins pressants d’urbanisation et d’installation d’infrastructures publiques.

Parallèlement à la sollicitation du foncier agricole par la collectivité nationale à des fins d’urbanisation et d’installation d’infrastructures (routes, autoroutes,…), et en plus du  détournement délictueux par des «affairistes» installés dans l’illégalité, les terres agricoles algériennes subissent une menace réelle de désertification liée à des phénomènes aussi bien naturels qu’anthropiques.

La désertification en marche

Sans aller jusqu’à invoquer un phénomène naturel – les changements climatiques – dont le processus et les impacts sont encore mal maîtrisés, il y a lieu de focaliser l’attention sur les raisons classiques, fort connues par ailleurs, qui font que les pertes des espaces steppiques et la déforestation avancent à un rythme effrayant pour des raisons liées aux activités humaines. Surpâturage, incendies, façons culturales inadaptées et autres activités illicites (coupe de bois, constructions illicites sur des terres agricoles, …) participent d’une façon fatale à la régression du foncier agricole. Cette régression l’est en surface ou en qualité selon le type de délit commis dans la zone.

On estime qu’au niveau mondial, l’on perd chaque année 25 milliards de tonnes de sol, et il faudra 1000 ans pour en reconstituer deux centimètres d’épaisseur. On peut donc considérer que la terre perdue par l’action de l’érosion l’est presque définitivement. Toutes les actions de l’homme tendant à réparer cette calamité ne pourront, dans les meilleurs des cas, que freiner le cours du désastre.

 L’Algérie n’a jamais connu des phénomènes d’érosion aussi dangereux que ceux enregistrés au cours des 15 dernières années. Le danger pèse non seulement sur la fertilité des sols, mais aussi sur leur stabilité mécanique et sur les capacités de rétention des ouvrages hydrauliques. Ces derniers voient leur longévité se réduire suite à l’envasement graduel qu’ils subissent.

De même, une véritable politique de protection du patrimoine foncier exige beaucoup plus d’effort et de coordination dans le cadre d’un aménagement rationnel du territoire pour un développement durable. Les plus grands aléas qui pèsent sur le couvert végétal dans ses différentes variantes demeurent les pacages non réglementés et les incendies de forêts. Les surpopulations de bétails élevés en mode extensif non seulement s’attaquent aux jeunes plantations forestières et fruitières, mais elles épuisent et dénudent le sol en lui arrachant les plantes herbacées. A la longue, avec la diminution drastique de l’offre fourragère, c’est l’élevage lui-même qui sera remis en cause.

Le pastoralisme, auquel s’ajoute un mode vie semi-nomade des éleveurs, s’exerce de la façon la plus anarchique en matière d’exploitation des parcours. La végétation steppique ne cesse de recevoir les coups de boutoir d’une exploitation effrénée du capital végétal au point de susciter les plus grandes inquiétudes des techniciens en la matière et des pouvoirs publics. Le problème ne se situe pas au niveau de la simple défense de la biodiversité – une préoccupation noble et sérieuse au demeurant –, mais surtout sur le plan de l’offre fourragère qui a dangereusement diminué et sur le plan de la stabilité des sols qui a reçu un terrible coup du fait des surpâturages qui ne font que s’aggraver.

Les éleveurs pensent qu’ils n’ont pas d’autre choix que de continuer à faire paître leurs bêtes sur les collines dénudées et les berges chétives des Hauts Plateaux. Ils ne se rendent pas compte tout de suite de la menace qui pèse sur leurs propres troupeaux.

Quant aux pouvoirs publics, et par l’intermédiaire du Haut-Commissariat au développement de la steppe, des services des Forêts et de l’Agriculture, des actions de renforcement et de repeuplement de certaines zones steppiques ont été initiées par le passé, mais les résultats tardent à se concrétiser sur le terrain. A peine les chantiers de plantations déguerpissent des lieux, les plantations sont détruites par les troupeaux.

Revitaliser les espaces ruraux

Les quelques espaces plantés par le Service national dans le cadre du barrage vert et les périmètres réalisés par le HCDS au début de cette décennie en atriplex et figuier de Barbarie ont connu un sort funeste ; ils ont été broutés bien avant maturité.

Déjà malmenés par la sécheresse qui a inauguré le nouveau siècle, soumis à une pression intolérable des troupeaux ovins et aux labours illicites pour de maigres productions céréalières, les espaces steppiques s’appauvrissent chaque jour davantage.

Au vu de cette menace de désertification qui pèse sur une bonne partie du territoire des Hauts Plateaux, un plan d’action plus rigoureux tendant à réglementer les parcours, à en enrichir la teneur et à améliorer la condition de vie des habitants qui y vivent serait fortement souhaitable. C’est ce qu’essaie de mettre en place le nouveau dispositif du ministère de l’Agriculture connu sous l’intitulé de renouveau rural et décliné en PPDRI (projets de proximité de développement rural intégré). En raison de la diversité des facteurs de dégradation des milieux ruraux, épuisant les sols et faisant fuir les hommes, la stratégie de revivification des espaces ruraux ne peut être que multidimensionnelle et multisectorielle. 

La formule des PPDRI a été initiée avec cette philosophie de la vision d’ensemble qui est censée toucher tous les domaines de la vie rurale pour permettre une stabilisation des populations, le retour des habitants expatriés dans des conditions sécuritaires particulières, la création de nouvelles conditions de vie basées sur le désenclavement, la protection des sols contre l’érosion, le soutien aux métiers artisanaux, le soutien au développement agricole (arboriculture, amélioration des sols, élevage), la mobilisation des ressources hydriques (puits, forages, retenues, captage de sources), l’installation des services sociaux (santé, école, centres culturels) et des équipements publics (électricité, gaz,).

Dans ce genre de projets décentralisés confiés aux différentes structures des wilayas, le problème crucial soulevé demeure l’intersectorialité qui est souvent problématique.

Prévenir la perte des sols et travailler à la protection du capital foncier agricole passent imparablement par une politique claire, hardie et transparente basée sur une rigoureuse législation  et une pertinente intervention technique.

Par Saâd Taferka

Haut